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6月15日，國務(wù)院以“強化主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”為主題，進(jìn)行第二十次專題學(xué)習(xí)。

國務(wù)院總理李強在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)，要“進(jìn)一步健全主體功能區(qū)制度，分區(qū)分類施策，促進(jìn)形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局”。

在此次專題學(xué)習(xí)會上，作講解的是中國科學(xué)院院士、中科院地理科學(xué)與資源研究所研究員樊杰。

樊杰，地理學(xué)家，主要從事國土空間與綜合人文地理學(xué)研究。2025年當(dāng)選為中國科學(xué)院院士。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是國土空間開發(fā)保護(hù)的重要戰(zhàn)略，旨在根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ?strong>將國土空間劃分為不同主體功能定位的區(qū)域，明確發(fā)展方向和開發(fā)保護(hù)方式，促進(jìn)各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢、各展所長。

一個事實是，國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發(fā)展的家園。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，但與此同時，在一段時期內(nèi)，由于國土空間缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌和分類引導(dǎo)，部分地區(qū)出現(xiàn)了空間開發(fā)無序、結(jié)構(gòu)失衡等突出問題。

比如，一些地方忽視自然條件和資源環(huán)境約束，把經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展的首要甚至唯一目標(biāo)，盲目鋪攤子、上項目，致使耕地過快減少、水資源供需矛盾加劇、能源供給日趨緊張。與此同時，交通擁堵、地面沉降、生態(tài)空間萎縮等問題交織疊加，暴露出傳統(tǒng)粗放式開發(fā)模式的深層弊端。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心價值，就在于引導(dǎo)各地回歸尊重自然、順應(yīng)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展軌道，促使各地依據(jù)自身稟賦因地制宜、差異化發(fā)展，在各自主體功能定位中實現(xiàn)效益最大化，最終為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)筑堅實空間底座。

我國對主體功能區(qū)建設(shè)高度重視。

2006年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。

2007年，《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》提到，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局。

2010年，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著國家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃編制完成。

上述《規(guī)劃》提到，按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)；按層級，分為國家和省級兩個層面。

此外還提出構(gòu)建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”：

• “兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局：構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。

• “七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局：構(gòu)建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。

• “兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局：構(gòu)建以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

自此，主體功能區(qū)成為國土空間開發(fā)總體布局的戰(zhàn)略指引。

黨的十八大以來，我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施取得顯著成效。主體功能區(qū)戰(zhàn)略已從理念到實踐取得重大進(jìn)展，戰(zhàn)略格局基本形成，“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）全面劃定。

在省級國土空間總體規(guī)劃中，以縣(市、區(qū))為基本單元分別確定其主體功能定位。

同時必須清醒看到，主體功能區(qū)戰(zhàn)略仍面臨一系列深層次挑戰(zhàn)，比如主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局有待進(jìn)一步優(yōu)化、主體功能區(qū)分區(qū)類型和單元還需細(xì)化等。

“十五五”時期，我國將強化主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施。

“十五五”規(guī)劃綱要提到，“保持城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)格局總體穩(wěn)定，適當(dāng)優(yōu)化部分地區(qū)主體功能”。

同時還提到，“細(xì)化明確特殊功能區(qū)，在主體功能基礎(chǔ)上因地制宜疊加維護(hù)國家安全、保障能源資源供給、保護(hù)傳承文化、強化海洋資源保護(hù)利用等功能”等。

為何要細(xì)化明確特殊功能區(qū)？

這是因為，在三大類主體功能區(qū)內(nèi)部，存在一些承載特殊功能的區(qū)域，對這些區(qū)域?qū)嵤╅_發(fā)保護(hù)需要更為精準(zhǔn)的空間管控規(guī)則和支持政策。

比如，邊境地區(qū)既要發(fā)揮好鞏固邊防的功能，也要發(fā)揮好對外開放的功能；能源資源富集區(qū)既要承擔(dān)維護(hù)國家能源資源安全的責(zé)任，也要強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

在此次專題學(xué)習(xí)會上，李強指出，要聚焦突出矛盾，找準(zhǔn)切入點，更大力度推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略有效落地。

他提到，要充分考慮國家戰(zhàn)略需求和地方發(fā)展條件的變化，在科學(xué)評估基礎(chǔ)上對主體功能定位進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。根據(jù)地方獨特區(qū)位和資源稟賦，對特殊功能區(qū)實施差異化管理。

此外還提到，要完善與主體功能區(qū)相適應(yīng)的政策制度體系，引導(dǎo)不同地區(qū)差異化協(xié)同化發(fā)展。

對城市化地區(qū)給予更多激勵性政策，引導(dǎo)資源要素適當(dāng)傾斜配置。對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)給予更多保障性政策，健全強化轉(zhuǎn)移支付、保護(hù)補償?shù)葯C(jī)制。

記者：孟亞旭