城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

2026年5月，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），并于6月8日通過(guò)國(guó)新辦吹風(fēng)會(huì)向社會(huì)全面解讀。作為我國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，其分量遠(yuǎn)超一般性政策文件，標(biāo)志著城市更新從“地方自發(fā)探索”正式升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略層面的制度化行動(dòng)。

國(guó)土空間規(guī)劃和土地制度是城市更新實(shí)施過(guò)程中的主要制約因素，《規(guī)劃》的發(fā)布，不僅為城市更新提供了“路線圖”和“任務(wù)書”，也從國(guó)土空間規(guī)劃體系和土地政策供給兩端，系統(tǒng)性地開(kāi)出一套面向存量時(shí)代的制度安排，為破解城市更新深層次矛盾提供了解題思路。

制度之困：存量更新面臨的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)

房地產(chǎn)增量發(fā)展階段，國(guó)土空間規(guī)劃體系主要面向增量開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，側(cè)重“自上而下”的剛性管控，而城市更新需要兼顧“自下而上”的市場(chǎng)需求和在地化特征?；诖耍谕恋刂贫群鸵?guī)劃層面需破解四大難題。

一是制度錯(cuò)位難題，即增量邏輯與存量現(xiàn)實(shí)的矛盾沖突。現(xiàn)行的土地出讓金補(bǔ)繳機(jī)制、稅費(fèi)政策主要服務(wù)于凈地出讓模式。而在存量更新中，由于歷史用地手續(xù)不全、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等問(wèn)題，若嚴(yán)格按照新建項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳地價(jià)，往往導(dǎo)致改造成本倒掛。特別是對(duì)于商辦和產(chǎn)業(yè)載體，其土地續(xù)期政策的不明朗和功能轉(zhuǎn)換路徑的缺失，使得市場(chǎng)主體在面對(duì)存量資產(chǎn)時(shí)望而卻步。

二是規(guī)劃剛性難題，即靜態(tài)藍(lán)圖與動(dòng)態(tài)需求之間的矛盾。傳統(tǒng)的國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)自上而下的剛性管控，追求功能分區(qū)的純粹性。而城市更新往往需要功能的混合（如商業(yè)、辦公與居住的兼容，老舊廠房、倉(cāng)庫(kù)的非標(biāo)轉(zhuǎn)型）和小規(guī)模的漸進(jìn)式推進(jìn)。詳規(guī)調(diào)整的法定程序繁瑣、周期漫長(zhǎng)，難以適應(yīng)快速變化的市場(chǎng)需求。例如老舊廠房向改成文創(chuàng)，一動(dòng)就要變更用地性質(zhì)、補(bǔ)繳出讓金，重新走程序，這種“剛性”與“柔性”的錯(cuò)配，導(dǎo)致大量具有社會(huì)價(jià)值的微更新項(xiàng)目卡在合規(guī)性審查環(huán)節(jié)。

三是土地權(quán)屬碎片化難題，即碎片化土地與整體性更新的博弈。老舊小區(qū)、城中村普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、證照缺失、私搭亂建等問(wèn)題。更為棘手的是“邊角地”“夾心地”“插花地”現(xiàn)象。這些零星地塊不具備單獨(dú)開(kāi)發(fā)條件，卻又成為片區(qū)整體功能提升的物理阻隔。例如老舊小區(qū)原拆原建涉及幾十上百戶小業(yè)主，傳統(tǒng)宗地登記邏輯兜不住碎片化權(quán)益。由于缺乏常態(tài)化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，政府、原權(quán)利人、開(kāi)發(fā)商與社會(huì)公眾之間的博弈成本高昂，導(dǎo)致社會(huì)資本不敢輕易介入。

四是標(biāo)準(zhǔn)滯后難題，新建標(biāo)準(zhǔn)與舊改實(shí)際的脫節(jié)?，F(xiàn)行消防、抗震、日照等工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)均是針對(duì)新建建筑制定。許多具有歷史文化價(jià)值的老建筑或因年代久遠(yuǎn)的老舊住宅，在物理空間上根本無(wú)法滿足現(xiàn)行嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去依賴“一事一議”的特殊審批方式，缺乏制度化和透明度，增加了更新的不確定性和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

路徑突圍：《規(guī)劃》開(kāi)辟五條制度創(chuàng)新通道

《規(guī)劃》在第三大部分“建立城市更新體系”中，明確提出“更大力度支持盤活存量土地”。至于如何盤活，自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)謝海霞在國(guó)新辦吹風(fēng)會(huì)上表示，“指導(dǎo)地方用好國(guó)土空間規(guī)劃和土地政策兩項(xiàng)‘關(guān)鍵抓手’”。一方面，通過(guò)建立上下貫通的自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，強(qiáng)化存量資源的摸排，弄清底數(shù)，在“一張圖”上對(duì)存量資源進(jìn)行全生命周期的管理，打通部門數(shù)據(jù)共享，切實(shí)能夠把資產(chǎn)管起來(lái)；另一方面，持續(xù)強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃與土地政策的融合，堅(jiān)持民生公益、節(jié)約集約、尊重權(quán)益三大核心政策取向，嚴(yán)格控制增量，加大存量盤活力度。

作為盤活存量土地的“兩個(gè)抓手”，國(guó)土空間規(guī)劃要解決的是“合法框架下允許干什么、以什么形態(tài)干”，土地政策解決的是“用什么規(guī)則供地、誰(shuí)出錢、如何分責(zé)、如何確權(quán)”。二者相配合，規(guī)劃給彈性，土地政策給動(dòng)力，登記和監(jiān)督給兜底。

結(jié)合《規(guī)劃》和此前出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》（226號(hào)文）可以看出，圍繞國(guó)土空間規(guī)劃和土地政策，已經(jīng)形成了一系列具有突破性的制度安排。

第一，確立了“體檢—規(guī)劃—實(shí)施”的閉環(huán)機(jī)制。《規(guī)劃》確立了城市體檢與更新一體化機(jī)制。這一機(jī)制要求改變過(guò)去運(yùn)動(dòng)式的更新模式，堅(jiān)持“先體檢，后更新”“無(wú)體檢，不更新”。操作流程是：城市體檢（識(shí)別問(wèn)題）→ 建立項(xiàng)目庫(kù)（排序優(yōu)先級(jí)）→ 專項(xiàng)規(guī)劃（定戰(zhàn)略）→ 片區(qū)策劃（統(tǒng)空間）→ 實(shí)施方案（落項(xiàng)目）。特別是提出對(duì)建成20年及以上的住宅小區(qū)進(jìn)行全面體檢，依據(jù)安全隱患和民生短板來(lái)決定“留、改、拆”的策略，確保更新有的放矢。自然資源部在國(guó)新辦吹風(fēng)會(huì)上反復(fù)強(qiáng)調(diào)“全面摸清城市存量資產(chǎn)資源底數(shù)”，這也是體檢的重要前提基礎(chǔ)。

第二，實(shí)施彈性規(guī)劃，詳規(guī)從“鐵板一塊”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)修正”。為解決規(guī)劃剛性問(wèn)題，自然資源部配套出臺(tái)了彈性管理措施：一是簡(jiǎn)化程序，更新區(qū)域內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃可通過(guò)“技術(shù)修正”或“優(yōu)化調(diào)整”走簡(jiǎn)易程序，無(wú)需推倒重來(lái)。二是正面清單，各地需制定“土地混合開(kāi)發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單”，只要項(xiàng)目符合清單方向，即視為符合詳規(guī)，極大降低了合規(guī)成本。三是豁免清單，針對(duì)加裝電梯、口袋公園等微更新項(xiàng)目，列入“規(guī)劃許可豁免清單”，甚至免于辦理規(guī)劃許可，實(shí)現(xiàn)了“無(wú)感更新”。

第三，供地松綁，多元化手段降低制度性交易成本。《規(guī)劃》在供地方式和地價(jià)計(jì)收上進(jìn)行了大幅松綁。一是采取過(guò)渡期政策，允許存量房產(chǎn)在發(fā)展國(guó)家支持的新產(chǎn)業(yè)時(shí)，享受最長(zhǎng)5年的過(guò)渡期，期間不改變用地主體和規(guī)劃條件，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。二是靈活供地，推廣長(zhǎng)期租賃、先祖后讓、彈性年期出讓及帶方案出讓，減輕企業(yè)初始資金壓力。三是立體確權(quán)，推行地下地上空間分層供應(yīng)與分層登記，解決了老舊城區(qū)向地下或空中要空間的產(chǎn)權(quán)難題。四是土地臨時(shí)利用，允許閑置空地在符合安全前提下臨時(shí)改為公共空間，不改變?cè)獨(dú)庖?guī)劃即可使用。

第四，底線管控，嚴(yán)控大拆大建與“以用促?！??！兑?guī)劃》將“保護(hù)第一”寫入總體要求，確立了嚴(yán)格的拆除門檻：僅允許對(duì)存在重大安全隱患、配套設(shè)施極度落后且無(wú)改造價(jià)值的建筑進(jìn)行拆除新建。其余區(qū)域必須走“微更新”或“綜合更新”路線，通過(guò)功能性利用來(lái)促進(jìn)歷史性保護(hù)，防止城市更新演變?yōu)榉康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)的“二次圈地”。

第五，金融造血，從“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)向“運(yùn)營(yíng)財(cái)政”。為了解決錢從哪里來(lái)的問(wèn)題，《規(guī)劃》拓寬了投融資渠道。除了允許地方政府專項(xiàng)債支持外，首次明確提出支持符合條件的城市更新項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）和資產(chǎn)證券化。這一舉措意在推動(dòng)更新模式從“拆建賣地一次性獲利”轉(zhuǎn)向“長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)持續(xù)造血”。

地方實(shí)踐：可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)圖譜

制度的生命力在于執(zhí)行。在過(guò)去幾年的試點(diǎn)中，各地涌現(xiàn)出一批破解土地與規(guī)劃難題的典型案例，其中多項(xiàng)已被住建部列為可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

1. 深圳：統(tǒng)籌平衡與“肥瘦搭配”。深圳作為高度建成區(qū)，面臨著極高的更新成本。“肥瘦搭配”模式是其核心經(jīng)驗(yàn)。政府在劃定更新單元時(shí)，將收益較高的商業(yè)地塊與收益較低（甚至虧損）的保障性住房、公共設(shè)施地塊進(jìn)行捆綁。通過(guò)市場(chǎng)化邏輯，利用高收益地塊的盈余補(bǔ)貼低收益地塊的投入，實(shí)現(xiàn)了公共利益與市場(chǎng)動(dòng)力的平衡。這一思路已被吸納進(jìn)《規(guī)劃》的統(tǒng)籌機(jī)制中。

2. 南京·石榴新村：邊角地整合與共商共建。位于新街口旁的石榴新村是典型的“城市洼地”。南京探索出的經(jīng)驗(yàn)在于：一是空間整合。將周邊不具備單獨(dú)開(kāi)發(fā)條件的邊角地、夾心地一并納入更新范圍，通過(guò)控詳指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“沉睡空間”的喚醒。二是利益共擔(dān)。采取“政府支持+居民共擔(dān)+原地回遷”模式，避免了大拆大建帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩。該案例證明了在極其局促的空間內(nèi)，通過(guò)精細(xì)化規(guī)劃調(diào)整依然可以完成城市修補(bǔ)。

3. 廣州：臨時(shí)利用與微改造。廣州在《規(guī)劃》吹風(fēng)會(huì)上被點(diǎn)名表?yè)P(yáng)的經(jīng)驗(yàn)是閑置空地的臨時(shí)利用。面對(duì)短期內(nèi)無(wú)法啟動(dòng)征收或建設(shè)的閑置地塊，廣州允許在不改變規(guī)劃遠(yuǎn)景的前提下，將其簡(jiǎn)易改造為口袋公園或臨時(shí)停車場(chǎng)。這種做法既解決了市容環(huán)境問(wèn)題，又補(bǔ)齊了民生短板，且不涉及復(fù)雜的規(guī)劃修改流程，極具推廣價(jià)值。

4. 青島：帶方案出讓與彈性年期。青島的創(chuàng)新在于將規(guī)劃設(shè)計(jì)與土地出讓環(huán)節(jié)打通。在更新項(xiàng)目中，政府提前編制規(guī)劃方案，實(shí)行“帶方案出讓”，企業(yè)拿地后即可開(kāi)工，省去了設(shè)計(jì)方案報(bào)審的時(shí)間。同時(shí)，配合彈性年期供地，顯著降低了企業(yè)的初期土地成本，提高了更新效率。

5. 武漢：立法保障與三級(jí)體系。武漢通過(guò)頒布《城市更新條例》，將政策試點(diǎn)上升為地方法治保障。其核心亮點(diǎn)包括：一是容積率獎(jiǎng)勵(lì)。規(guī)定增加便民公共服務(wù)設(shè)施的，新增建筑面積不計(jì)入容積率，直接激勵(lì)了市場(chǎng)主體配建公益設(shè)施的積極性。二是三級(jí)統(tǒng)籌。建立了“城市更新專項(xiàng)規(guī)劃—更新單元規(guī)劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的三級(jí)體系，確保了規(guī)劃意圖的層層傳導(dǎo)。

6. 福建永春·五里街：工料分離與新舊共生。在歷史文化街區(qū)保護(hù)方面，永春縣五里街提供了“修舊如舊”的樣本：在技術(shù)革新方面，采用“工料分離”模式，回收舊建材，聘請(qǐng)本地工匠，降低了修繕成本的同時(shí)保留了風(fēng)貌真實(shí)性。在業(yè)態(tài)融合方面，引入央企進(jìn)行專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，在保留老字號(hào)和非遺文化的基礎(chǔ)上，植入新潮業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)了“保護(hù)—運(yùn)營(yíng)—惠民”的閉環(huán)。

7. 重慶渝中區(qū)：垂直維度的空間重構(gòu)。針對(duì)高密度老城的更新難題，重慶渝中區(qū)跳出了平面擴(kuò)張的思維定勢(shì)，轉(zhuǎn)向垂直維度的空間重構(gòu)。在僅20平方公里的土地上，通過(guò)立體交通連接、屋頂空間利用以及147處歷史遺存的活化，證明了在極高密度環(huán)境下，通過(guò)精細(xì)化的“針灸療法”同樣可以實(shí)現(xiàn)城市功能的現(xiàn)代化織補(bǔ)。

城市更新“十五五”規(guī)劃的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)城市建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全新的法治化和制度化階段。其核心要義在于打破增量時(shí)代的制度壁壘，重塑適應(yīng)存量時(shí)代的規(guī)劃、土地與金融規(guī)則。有了城市更新“路線圖”，接下來(lái)的關(guān)鍵還在于落實(shí)。對(duì)于地方政府而言，需要善于用好《規(guī)劃》賦予的“正面清單”“豁免清單”和“過(guò)渡期”政策，充分利用好財(cái)政資金、地方專項(xiàng)債、市場(chǎng)化融資等手段，抓緊建機(jī)制、摸底數(shù)、籌資金、抓項(xiàng)目，全面落實(shí)《規(guī)劃》確定的任務(wù)目標(biāo)。